Maliye Politikasının Uygulanma Yöntemleri

Konjonktür: Ekonominin reel üretim hacminde gözlenen iniş ve çıkışlar konjonktür olarak adlandırılmaktadır.

Verginin konjonktürel esnekliği: Vergi gelirlerinde meydana gelen yüzde değişimin millî gelirdeki yüzde değişime oranını olarak ifade edilmektedir.

Mali sürüklenme: Mali sürüklenme, bir ekonomide vergi gelirlerindeki otomatik artışın ekonomi üzerinde ters etki meydana getirerek büyüme hızını düşürmesi olarak tanımlanabilir.

İradi maliye politikası: toplam talebi değiştirmek ve ekonomiyi istikrara kavuşturmak için kamu harcamaları ve vergilerde bilinçli olarak değişiklikler yapmaktır.

Mali Kurallar: Mali kurallar, temel mali değişkenler üzerine konulan daimi nitelikteki sayısal sınırlamalar olarak tanımlanmaktadır.

Kısmen iradi maliye politikası kararlarındaki gecikmelerden kurtulmak, kısmen de otomatik istikrar sağlayıcıların yetersizliğini gidermek için, formül esnekliği olarak isimlendirilen bir maliye politikası uygulama yöntemi ortaya atılmıştır. Genel olarak, bu kavramın bu iki yaklaşım arasında bir uyum sağlamak amacıyla ortaya atıldığı söylenebilir. Formül esnekliği yaklaşımı ihtiyari maliye politikası ile otomatik istikrar sağlayıcı politikalarının sorunlarını çözümlemek ve bunlar arasında bir köprü görevini görmek üzere ortaya atılmıştır. Bu yöntemde, bir ekonomide ekonomik hayatla ilgili göstergeler belli bir değeri aşınca türü ve büyüklüğü önceden saptanmış olan birtakım önlemler devreye girmekte ve böylece örneğin, vergi oranlarındaki değişiklikler iradi bir maliye politikası kararı olmaktan çıkartılarak kısmen otomatikleştirilmiş olmaktadır.

Mali kurallar iradi maliye politikası uygulamalarının etkinliğinin artırılması, kuralların piyasa tarafından yanlış maliye politikası uygulamalarına karşı bir güvenlik önlemi olarak algılanması sayesinde risklerin azaltılması, sürdürülebilirlik ve istikrara katkı sağlanması, iradi politikaların yanlış zamanlamasından doğan riskleri azaltarak maliye politikalarının kendisinin istikrarsızlığın nedeni olmasının engellenmesi, seçim ekonomisinin, dolayısıyla bütçe açıklarının oluşumunun engellenmesi, hükümet değişimleri sonrası politikalarda devamlılığın sağlanması, bilgi asimetrisinin azaltılması ve nesiller arası gelir dağılımında adaletin sağlanması bu avantajlar arasındadır.

Mali kural uygulamasının en olumsuz tarafı maliye politikasının esnekliğini azaltmasıdır. Bu görüşe göre; kurallı maliye politikası hükümetleri gerektiğinde konjonktür karşıtı karşıtı maliye politikası uygulaması konusunda kısıtlamaktadır. Ekonomik olayların dinamik bir yapıya sahip olduğu ve konjontürel dalgalanmaların ekonomi üzerinde yarattığı etkiler de unutulmamalıdır. Mali kurallar özellikle ekonomide durgunluğun yaşandığı dönemlerde krizle mücadeleyle uyumlu olmayan yönde aşırı daraltıcı sonuçlara yol açabilmektedir. İradi maliye politikası yerine kuralların uygulanması hükümetin elini bağlayarak konjonktür dalgalarında bir artışa neden olabilmektedir. Uzun dönemli olarak uygulanan mali kurallar da bu sorunların çözümünde yetersiz kalacaktır. Maliye politikası kurallarına yönelik diğer eleştirileri ise, kurallara dayalı maliye politikasının ancak ikinci en iyi seçenek olabileceği, bu kuralların siyasi irade olmaksızın başarılı olamayacağı, gereksiz bürokratik işlemlere neden olacağı, kısa vadede etkili politika olmadıkları, bu tip kuralların ulusüstü (AB gibi) veya uluslararası bir kurum (IMF gibi) tarafından önerilip denetlenmemesi halinde hükümetler için bağlayıcılığının olmayacağı ve seçimle işbaşına gelen temsilcilerin serbestçe politika belirleme hakkını sınırlandıracağı şeklinde sıralamak mümkündür. Ayrıca siyasi bir bakış açısıyla iradi mali politikaların uygulanması demokrasilerin gereğidir. Kurallar her ne kadar popülist uygulamalara karşı gündeme gelse de seçimle işbaşına gelmiş hükümetlerin vaat ettikleri politikaları uygulayabilecek şekilde iradi kararlar alabilmeleri gerekmektedir. Siyasal iktidarların uygulamalarının kurala bağlanması iktidarın hareket alanını daraltmak anlamına gelmektedir. Bunun yerine ekonomiye ilişkin genel hedeflerin siyasi olarak belirlenmesi ve bu hedeflere ulaşmak için uygun politika alternatiflerin seçilmesi daha uygun olabilecektir. Örneğin, ekonomide büyüme, enflasyon oranı ve diğer ekonomik büyüklükler siyasal olarak belirlenebilir. Kurallı maliye politikasına ilişkin bir diğer eleştiri ise mali kural yolu ile kamu yatırımlarının olumsuz etkilenmesidir. Kamu yatırımlarının harcama kesintileri açısından kolaylıkla hedef alınabilecek harcamalar mali disiplinin sağlanması amacıyla ortaya konan bir mali kural uygulamasında yatırımlar üzerinde baskı oluşabilecektir.

Kurallara dayalı maliye politikası uygulamasında mali kuralların uygulanma amaçları şu şekilde özetlenmektedir: makroekonomik istikrarı sağlamak, maliye politikasının kredibilitesini artırmak ve bütçe açıklarının azaltılmasına yardımcı olmak, uzun vadede maliye politikasının sürdürülebilirliğini sağlamak, uygulanan kamu politikalarının güvenilirliğini artırmak, ekonomik dalgalanmaların etkisini azaltmak ya da dalgalanmaların daha da artmasını engellemek.

Mali kurallar türlerine göre; bütçe dengesine ve bütçe açığına ilişkin kurallar, borçlanma ve borç stokuna ilişkin kurallar, harcamalara ilişkin kurallar, gelirlere ilişkin kurallar olarak sınıflandırılmaktadır.

İradi politikalar ekonomide konjonktürel dalgalanmalar ortaya çıktığı zaman politikacılara hareket serbestisi olanağı tanımaktadır. Uygulamada siyasi otorite, maliye politikası araçlarının seçimi, büyüklüğü ve zamanlaması konusunda geniş bir karar verme yetkisine sahiptir. Dolayısıyla otomatik istikrar sağlayıcılara göre daha esnek bir müdahale sistemi olarak ekonomik sorunların çözümünde kullanılmaktadır. Zaten iradi maliye politikalarında amaç, konjonktürel değişimlere karşı hızla kararlar alınmasıdır. Ayrıca iradi kararlar siyasi iktidarların kendi parti programlarına uygun politikaları izlemlerine olanak sağlamaktadır. Konjonktürel dalgalanmaların hafifletilmesinde kullanılan iradi kamu gelir ve harcama politikalarının her birinin toplam talep, dolayısıyla millî gelir üzerindeki etkisi farklı olacaktır. Kamu harcamalarında gerçekleştirilen bir değişim, ekonomide toplam talep eğrisini kaydırmak suretiyle millî gelir üzerinde etki yapacaktır. Harcanabilir gelirdeki sızıntılardan birisi olan vergilerdeki değişiklik ise, marjinal tüketim eğilimine bağlı olarak hane halkının tüketim düzeyini, dolayısıyla toplam talep düzeyini etkileyecektir.

İradi maliye politikası uygulamasına ilişkin en önemli dezavantajlar politikanın etkinliğini sınırlandıran ekonomik tahminlerin doğru olarak yapılamaması sorunu ve ekonomik durum doğru olarak tespit edilse bile maliye politikası işlemlerinin belli bir gecikme ile gerçekleştirilebilmesidir. Bir ekonomide mevcut ekonomik durumun ve konjonktürel dalgalanmaların doğru olarak teşhis ve tahmininde bulunulması istikrarsızlıkla mücadele açısından son derece önemli bir konudur. Sorunlu mücadele edebilmek için alınacak iradi kararlarda her şeyden önce, ekonominin durumunun doğru olarak belirlenmesi gerekmektedir. Teşhis doğru yapılmadığında uygulanacak maliye politikasının türü, zamanlaması ve etkileri yanlış olarak değerlendirilecektir. Konjonktürün yapısının yanlış tahmin edilmesi ekonomideki istikrarsızlığı çözmek yerine daha kötü bir hâle getirebilecektir. Örneğin, bir ekonomideki durgunluğun kendiliğinden düzelecek geçici bir durgunluk mu yoksa ciddi bir ekonomik gerileme döneminin başlangıcı mı olduğu veya ekonomide hâkim olan fiyat artışlarının nedeninin ne olduğu ve bu olayların dozu gibi konular doğru olarak teşhis edilmeden uygulanacak maliye politikası önlemlerinin, ekonomik istikrarı azaltması kadar artırması olasılığı da söz konusudur. 4 Konjonktüre ilişkin sorunlarla ilgili tahminlerin doğru yapılamasını engelleyen faktörlerin başında güvenilir ve hızlı istatistiki verilerin olmayışı gelmektedir. Ayrıca tahminleri yapan kişilerin ya da kurumların değer yargıları da yanlış kararlar alınmasına neden olabilmektedir. Ekonomik faaliyetteki dalgalanmaları doğru olarak tahmin ve teşhis etmek için kullanılan teknikler son yıllarda oldukça gelişmiştir. Bu tekniklerden mümkün olduğunca faydalanarak doğru tahminlerin yapılması son derece önemlidir. İradi maliye politikası uygulamalarında karşılaşılan bir diğer önemli sorun ise maliye politikasına ilişkin doğru tercihlerde bulunulmuş olsa bile, etkilerin ortaya çıkmasındaki gecikmelerin politikanın etkinliğini kısıtlayıcı etki yaratmasıdır. Bu durum gecikmeler sorunu olarak adlandırılmaktadır. İstikrarsızlıkla mücadele için seçilerek uygulamaya konulmuş politikaların kendisinden beklenen etkiyi göstermesi için belirli bir zamana ihtiyaç duyulmaktadır. İradi mali politikaların ekonomi üzerindeki etkileri bir gecikme ile ortaya çıkmaktadır. Bilindiği gibi, maliye politikası kararlarının uygulamaya konulması zaman almakta ve alınan bir mali karar bazen ekonomik koşulların değişmesi nedeniyle, ekonomi üzerinde etkisini göstermeden önce, geçersiz kalabilmektedir. Gecikmeleri tanıma gecikmesi, uygulama gecikmesi, tepki gecikmesi şeklinde üç grup altında inceleyebiliriz. Bir ekonomide maliye politikası işlemine gerek duyulan zaman ile (örneğin, bir ekonomide herhangi bir istikrarsızlığın doğuşu) bir mali işlem için harekete geçme kararı (müdahale zorunluluğunun kabulü) arasındaki gecikme tanıma gecikmesidir. Ekonomide herhangi bir maliye politikası işlemi değişikliğine neden olan gereksinmenin mümkün olduğunca erken teşhis edilmesi bu gecikmenin önlenmesi açısından önemli olmaktadır. Bu anlamda, ekonomik faaliyeti tahmin etme ve ekonomik model kurma tekniklerindeki gelişmelerin maliye politikasının başarısında ve istikrarın sağlanmasında önemli rolleri olacaktır. Maliye politikası işlemi için harekete geçme kararı ile işlemin uygulamaya konulması arasındaki gecikme uygulama gecikmesi olarak adlandırılmaktadır. Bu gecikme hem idari hem de yasal gecikmelerden kaynaklanmaktadır. İradi maliye politikası kararlarının büyük kısmı büyük bir idari ve yasal hazırlığı gerektirmektedir. Örneğin vergi yasalarında yapılmak istenen değişiklikler için vergi yasalarının hazırlanması ve parlamentodan geçirilmesi gerekmektedir. Bu işlemler sonucunda yeni vergi yasasının uygulamaya geçmesi zaman alacaktır. Maliye politikası işleminin uygulamaya konulması ile ekonomi üzerinde etkili olması arasındaki gecikme ise tepki gecikmesi olarak belirtilebilir. Gerçekten bir maliye politikası işleminin uygulamaya konulduğu zamandan, ekonomi üzerinde, arzulanan amacın gerçekleşmesi olayının meydana geldiği zamana kadar belli bir süre geçmektedir. Örneğin bir vergi değişikliği yapılması durumunda başlangıç etkisi, vergi yükümlülerinin harcamalarını ayarladıkları zaman ortaya çıkmaktadır. Yani, vergi oranlarında bir değişiklik yapıldıktan sonra, gecikme ile gelirde bir değişiklik meydana gelmekte, gelirdeki bu değişikliği yine bir gecikme ile tüketim miktarındaki değişiklik izlemektedir. Bu durumda, anlaşılmaktadır ki, bu gecikmelerin değerlendirilebilmesi için maliye politikası araçlarının her birinin ekonomiyi etkileme biçimlerinin incelenmesi gerekli olmaktadır. Örneğin kurumlar vergisinde yapılan bir değişiklik vergilendirme dönemi bakımından etkisini ancak bir sonraki yıl göstermeye başlarken, çarpan mekanizması yoluyla etkisinin ekonomiye yayılması daha uzun bir süre alacaktır. İradi politikaların uygulanmasında takdir yetkisi siyasi otoritenin elindedir. Ancak uygulamada bazen politikacılar kapsamlı politika araçları, bunların etkileşimi ve sonuçları konusunda tam bilgiye sahip değillerdir. Buna bir de politikacı ve seçmenlerin politik çıkarlarına göre hareket etmeleri eklenince, iradi politikaların kendilerinden beklenen etkinliğe ulaşması oldukça zorlaşabilmektedir. Ayrıca uygulanan iradi politikaların her yeni siyasi iktidarın programına ve hedeflerine göre değiştirilmesi, makroekonomik değişkenlerin istikrarı üzerinde olumsuz etkiler yaratabilecektir. Politika yapıcılar getirisi kısa vadede ortaya çıkan, ancak maliyetine uzun vadede katlanılan politikalar yönünde karar verme eğilimindedir. Bu durum kamu harcamalarının hızla artmasına neden olabilecektir. Bazı durumlarda politik konjonktür, ekonomik konjonktürün önüne geçebilmektedir. 

Otomatik istikrar sağlama araçlarının isteğe bağlı-iradi kararlarla uygulanan maliye politikası yöntemlerine göre bazı avantajlarının olduğundan söz edilebilir. Bu avantajların başında konjonktür ile eş zamanlı olarak hareket etmeleri gelmektedir. Otomatik istikrar sağlama araçlarının güçlü olduğu durumlarda değişen ekonomik koşullara ters yönde hızlı ve etkili bir tepki verilmiş olacaktır. Maliye politikası uygulamasıyla ilgili olarak politik bir karar alınması, mevzuat ya da özel uygulama düzenlemeleri gerçekleştirilmesi gerekli olmayıp, uygulama gecikmeleri en aza indirgenmiş olacaktır. Hükümetlerin ekonomik bir sorunun var olduğunu kabul etmesi, problemin nasıl ele alınacağını tartışması, çözüm için gerekli desteğin toplanması ve çözümün uygulanmasını beklemesi gerekmemektedir. Böylece durgunluk sırasında ortaya çıkan açıklar otomatik olarak azalacak, refah dönemlerinde bir fazlalığa dönüşecektir.

Ancak otomatik istikrar sağlayıcıların bu avantajlarına karşılık ekonomi üzerinde konjonktürel dalgalanmaları tamamıyla ortadan kaldırabilecekleri de savunulamaz. Otomatik istikrar sağlayıcılar yeterince esnek olmadıkları zaman, konjonktürel dalgalanmalara karşı tek başlarına yeterli olmayacaktır. Esneklik düştüğü zaman sadece çarpan mekanizmasının etkisini azaltarak dalgalanmaların hafiflemesini sağlarlar. Otomatik istikrar sağlayıcılar, ekonomiye doğrudan müdahaleye sıcak bakmayan iktisatçılar için uygun bir politika aracı olarak görülmekteyken, aksi görüşteki iktisatçılara göre karmaşık ekonomik yapı içerisinde sadece bu politika aracına güvenmek gerçekçi değildir. Ayrıca örneğin konjonktürel esnekliğinin arttırılması için güçlü artan oranlı tarife yapısının uygulandığı gelir vergisinde artan oranlılık verginin ikame etkisinin gelir etkisinin üzerine çıkarak bir yandan kişilerin çalışma gayretlerinin azalmasına, diğer yandan kişilerin vergi yüklerini azaltmak için vergi dışı alanlara yönelmelerine neden olabilecektir. İkinci eleştiri işsizlik sigortası ile ilgilidir. Durgunluk dönemlerinde uygulanacak yüksek işsizlik sigortaları, bireylerin düşük ücretle çalışmak istememelerine neden olup, işsizliği artırarak mevcut durgunluğun artmasına da yol açabilir. İşsizlik tazminatı ile ilgili bir diğer problem, bunların direkt gelir değişimleri ile ilgili olmayıp istihdam seviyesindeki değişimlere göre uygulanmalarıdır. Otomatik istikrar sağlam gücünün yüksek olmasının ayrıca mali sürüklenmeye de neden olabilmesi ayrı bir eleştiri konusudur. Yüksek enflasyonun yaşandığı durgunluk dönemlerinde aşırı esnek vergi sistemlerinin mali sürüklenme problemini ortaya çıkardığı söylenebilir. Mali sürüklenme, bir ekonomide vergi gelirlerindeki otomatik artışın ekonomi üzerinde ters etki meydana getirerek büyüme hızını düşürmesi olarak tanımlanabilir. Mali sürüklenme, genellikle enflasyonist dönemlerinde ortaya çıkmaktadır. Enflasyon nedeniyle kişilerin nominal gelirlerinin artması dolayısıyla (gelirlerinde reel bir artış olmasa da) artan oranlı tarife yapısı dolayısıyla gelir vergisi mükellefleri daha yüksek oranda vergilendirilmektedir. Özellikle kronik yüksek enflasyonun yaşandığı ülkelerde bu nedenle yüksek enflasyon yüksek vergi yüküne neden olmakta, yüksek esneklik dolayısıyla aşırı durumda artan vergiler büyümeyi olumsuz etkilemektedir. Görüldüğü gibi yüksek enflasyon ve vergi esnekliği dolayısıyla bireyin vergi yükü artmış, ekonomide olumsuz bir etki ortaya çıkmış olacaktır. Bu durumda yapılması gereken; vergi tarifelerinin enflasyondan dolayı görünürde artan gelirleri vergilemeyecek şekilde yeniden düzenlenmesidir. Tarifenin aşırı esnek yapısı yeniden düzenlenmelidir. Ayrıca gelir vergisi, tarife basamakları ayarlanarak marjinal vergi oranlarının düşürülmesi ve tarifenin gelir etkisinin ikame etkisine ağır basması sağlanmalıdır. Bu yolla ekonominin canlanma eğilimi hızlandırılabilir. 

Tipik bir konjonktür dönemi dört aşamadan oluşmaktadır. Bunlar; genişleme aşaması (çıkış), zirve aşaması (tepe), daralma aşaması (iniş) ve dip aşamasıdır.

İçsel konjonktür teorileri ekonomide meydana gelen dalgalanmaların GSYH, istihdam, fiyat ya da ücret gibi içsel değişkenlerden kaynaklandığını ileri sürer.

Dışsal konjonktür teorileri ekonomide meydana gelen dalgalanmaların ekonominin işleyişinden bağımsız değişkenlerden kaynaklandığını ileri sürmektedir

Politik Konjonktür teorileri, konjonktürde yaşanılan dalgalanmaların nedeni olarak piyasa güçlerini gören görüşlerin aksine, bu dalgalanmaların nedenini devletin faaliyetleri olarak kabul eden görüşlerdir. Bu durum politik döngü modellerinin ortaya çıkmasında rol oynamıştır. Politik konjonktür teorisi, iktidardaki politikacıların seçim dönemlerinden hemen önce, kamu harcamalarını artırmak ya da vergileri düşürmek gibi çeşitli politika araçlarıyla genel ekonomik faaliyet hacminin genişlemesine neden olmaları ile açıklanmaktadır.

Monetarist yaklaşıma göre konjonktür dalgalanmalarının nedeni devletin ekonomiye müdahalesidir. Bu yönüyle ele alındığında Monetarist yaklaşım klasik iktisada yeniden dönüş olarak nitelendirilmektedir. Monetaristlere göre konjonktürdeki dalgalanmaların temel nedeni para arzındaki düzensiz büyümelerdir. Monetarist yaklaşım konjonktürel dalgalanmaları yalnızca talep şokları ile açıklayan Keynesyen politikaların geçerliliğini yitirmesine sebep olmuş ve para politikalarını yeniden gündeme getirmiştir. 

Kamu harcamalarının otomatik istikrar sağlayıcı olarak görev yapabilmesi için konjonktürel canlanma ve refah aşamalarında otomatik olarak azalması, duraklama ve daralma aşamalarında ise otomatik olarak artacak bir yapıya sahip olması gerekmektedir. Ancak kamu harcamalarının hepsinin konjonktüre göre değişmesi söz konusu olmamaktadır. Uygulamada genel olarak işsizlik sigortası ödemeleri ve tarımsal destekleme ve fiyat politikası harcamaları otomatik istikrar sağlayıcı kamu harcamaları olarak kabul edilmektedir. Kamu harcamaları arasında işsizlik sigortasından sağlanan harcamaların konjonktürel esnekliği en yüksek kamu harcamaları olduğu söylenebilir. İşsizlik sigortası benimsemiş ülkelerde ekonominin refah devrelerinde işçi ve işveren paylarıyla ödenen paralar işsizlik sigortası fonunda birikmekte, ekonominin daralma dönemlerinde işsizlere yardımlar yapılmaktadır. İşçilerin işsiz kaldıkları dönemlerdeki sosyal güvenceleri işsizlik fonundan yapılan ödemelerle karşılanmaktadır. Böylelikle işsiz kalanların yoksulluğa düşmeleri önlemekle, ekonomi açısından belli düzeyde talebin sürdürülmesi olanağı bulunmaktadır.

Tarımsal destekleme ve fiyat politikası da bir ekonomide otomatik istikrar sağlayıcı kamu harcaması olarak düşünülebilmektedir. Devletler tarımsal ürünlerin durumuna göre üretici ve tüketicilerin satın alma güçlerini korumak için bazı tarım ürünlerinin taban fiyatlarını belirlemekte ve tarımsal destekleme politikası uygulamaktadır. Tarım sektöründe devletin uyguladığı tarımsal destekleme politikaları önemli bir otomatik istikrar sağlayıcı olarak düşünülmektedir. Devlet, ürünlerin fazla olduğu dönemlerde fiyatların aşırı derecede düşmesini önlemek ve bu kesimin gelirlerinde ani azalmayı engellemek için taban fiyat uygulaması yaparak bu kesimde ortaya çıkabilecek yoksullaşmayı önlemeye çalışmaktadır. Tarımsal ürünlerin kıt olduğu dönemlerde ise bu tür ürünleri piyasaya sürerek aşırı fiyat artışlarının önüne geçmektedir.